Een dialoog der blinden

De dreigende ineenstorting van het Non-Proliferatie Verdrag

 

Karel Koster

Eind april vond in New York de prepcom van het Non-Proliferatie Verdrag plaats. Het was de bedoeling dat dit een laatste voorbereidende bijeenkomst zou zijn voor de komende evaluatieconferentie van het NPV in 2005. Helaas werd het een dialoog der blinden. De vergadering eindigde in relatieve chaos, er kwam niet eens een chairman's summary tot stand, waarin de resultaten worden vastgelegd. En dan te bedenken dat het alleen ging om het vaststellen van een procedure en agenda voor de conferentie van volgend jaar.

 

Iedereen die zich met kernwapens en non-proliferatie bezighoudt weet maar al te goed dat er vergaande ontwikkelingen aan de gang zijn op dit terrein. Na 35 jaar moet geconstateerd worden dat er een kernwapen- proliferatieproces op gang is gekomen. Naast de vijf erkende kernwapenstaten zijn er drie landen met substantiŽle arsenalen: India, Pakistan en IsraŽl. Een aantal landen met nucleaire installaties en voorraden verrijkt uranium of plutonium, zoals Japan of Duitsland. Zij kunnen in enkele maanden een kernwapenarsenaal aanleggen. Daarnaast zijn Iran en Noord- Korea vermoedelijk al bezig met het creŽren van de productiebasis voor kernwapens of hebben er al een aantal gebouwd. Het Atlantische bondgenootschap, de NAVO, handhaaft een nucleaire doctrine en haar lidstaten zijn bereid onder bepaalde omstandigheden kernwapens in te zetten. Kortom, de geest lijkt uit de fles. Voorstanders van het verdragenstelsel zullen zeggen dat het gelukt is om de schade in ieder geval te beperken;

critici dat de geleidelijke afbrokkeling van het verdrag dreigt uit te monden in een vermenigvuldiging van kernwapenstaten, deels het gevolg van de reacties van sommige landen op de al groeiende proliferatie van kernwapentechnologie. Iedereen is het er in ieder geval wel mee eens dat er snel iets moet gebeuren.

 

Ook lijkt het wel helder dat het verdragenstelsel momenteel onder immense spanning staat. Dat komt niet alleen door de bovenbeschreven proliferatie, maar ook door de vastberaden ondermijning van dit stelsel door de huidige Amerikaanse regering, daarin ook deels gesteund door de andere kernwapenstaten. Het teststopverdrag, bedoeld om kernproeven te verbieden, is nog steeds niet geratificeerd door de VS senaat; de regering heeft zelfs verklaard dat het verdrag ook niet aan de senaat zal worden voorgelegd. De nucleaire infrastructuur om de kernwapenslagkracht op peil te houden is na de Koude Oorlog niet afgebroken. Integendeel, ze is grotendeels in stand gehouden, er wordt al weer gewerkt aan de ontwikkeling van nieuwe typen kernwapens (de zogenaamde mini-nukes). Onder brede kring in de diplomaten- en NGO wereld leeft het idee dat zodra dit nieuwe type kernwapen ontwikkeld wordt, het ook daadwerkelijk getest gaat worden. Een in 2002 afgesloten verdrag tussen Rusland en de VS ter vermindering van het aantal strategische kernwapens is niet verifieerbaar, kan makkelijk ongedaan worden gemaakt en laat duizenden kernwapens voortbestaan, gereed om binnen seconden gelanceerd te worden om de wereld te vernietigen. Dit beleid van de grote kernwapenstaten moedigt ook de rest aan om onverdroten vast te houden aan hun arsenalen. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat pogingen om via het multilaterale forum, de Conference on Disarmament (CD) in GenŤve, tot ontwapening te komen, volkomen zijn mislukt. De CD, die drie keer per jaar wekenlang vergadert in GenŤve, kan niet eens tot overeenstemming komen over een agenda.

 

En dan is er nu de prepcom van het NPV, volgens de NGOís ter plekke uitgelopen op een chaotisch einde, omdat er grote meningsverschillen waren over de thema's die volgend jaar op de evaluatieconferentie centraal moeten staan. Cruciaal zijn bijvoorbeeld de zogenaamde negatieve veiligheidsgaranties die door de kernwapenstaten ooit zijn gegeven aan de mede-ondertekenaars van het verdrag, dat ze niet worden aangevallen met kernwapens. Deze garanties zijn door vooral Amerikaanse verklaringen de afgelopen jaren ondermijnd: een hele reeks uitspraken en documenten van de Amerikaanse overheid hebben op zijn minst de indruk gewekt als zouden de VS bereid zijn landen met kernwapens aan te vallen onder bepaalde omstandigheden. Bijvoorbeeld als die landen biologische of chemische wapens hebben. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de Amerikaanse delegatie zich op de prepcom inspande om dit onderwerp te marginaliseren. Het is dus zeer de vraag of er in de NPV-evaluatieconferentie in 2005 nog iets over blijft van het fraaie slotdocument van de vergadering van 2000, waarin ook een 13 stappenplan naar nucleaire ontwapening werd vastgelegd.

Zelfs de enigszins bureaucratischekwestie of deze onderwerpen in 2005 aan de orde mogen komen, leidde dit jaar tot grote tegenstellingen, vooral tussen de VS en de rest. Er bestaat momenteel nog geen slotdocument (chairman's summary) omdat de afgevaardigden het niet eens konden worden over de tekst. Het is dus alleszins redelijk om de vraag te stellen of het NPV niet hard op weg is naar ontmanteling.

 

Intussen zijn buiten de multilaterale verdragen van de wereld een hele reeks ontwikkelingen onderweg die in feite de verdragen ondermijnen, omdat er beleid wordt ontwikkeld buiten de verdragenstruktuur om. Deze maatregelen hebben ťťn kenmerk gemeen: ze bestaan veelal uit samenwerkingsverbanden van de kernwapenstaten en hun bondgenoten, waarin regels worden vastgelegd om de proliferatie van kernwapentechnologie (de cruciale grondstoffen dan wel de draagsystemen) aan banden wordt gelegd. Naast de al langer bestaande Nuclear Suppliers Group (export van nucleaire technologie), de ĎWassenaar groepí en de Missile Technology Control Regime, is daar sinds vorig jaar ook de Proliferation Security Initiative (PSI) bijgekomen. Dat is een groep landen die maatregelen wil nemen om het transport van technologie en grondstoffen geschikt voor het maken van massavernietigingswapens te verhinderen, bijvoorbeeld door schepen in internationale wateren te onderscheppen. Dit PSI (momenteel doen veertien landen mee, inclusief Nederland) is weer te plaatsen tegen de achtergrond van het zogenaamde G-8 Global partnership, een samenwerkingsverband van de rijkste landen om massavernietigingswapens in de landen van de voormalige Sovjet-Unie op te ruimen dan wel te vernietigen.

 

Dit proces van opruiming wordt door de Amerikaanse regering gezien als een nuttig contra-proliferatie proces, maar dan ťťn dat geen enkele verplichting voor ontwapening aan haarzelf oplegt. In die zin wordt er ook enige verwarring in de wereld van niet-gouvernementele organisaties gesticht. De steun voor het opruimbeleid betekent immers al snel dat men afziet van aandacht vragen voor nucleaire ontwapening (behalve dat van andere dan de kernwapenstaten). In de politiek en diplomatie is dit van groot belang; het betekent in feite de ontmanteling van de oppositie tegen kernbewapening. Er worden nog meer unilaterale stappen ondernomen buiten het verdragsstelsel: de Ďmassavernietigingswapens-resolutieí (nr. 1540) die op 28 april jl.werd aangenomen in de Veiligheidsraad is nog een illustratie hiervan. Deze resolutie legt aan alle staten de verplichting op om wetgeving aan te nemen tegen de verspreiding van massavernietigingswapens-technologie naar mogelijke niet-gouvernementele acteuren, zoals terroristische organisaties. Daarvoor is een periode van twee jaar vastgelegd in de resolutie, daarna kan eventueel verzuim aan de orde worden gesteld in de V-raad. Te vrezen valt dat de VS, net als in de kwestie Irak, haar eigen interpretatie zal geven aan de resolutie en haar wellicht als legitimatie zal gebruiken voor verder unilateraal handelen.

 

De EU had al eerder in december een contra-proliferatiebeleid geadopteerd, dat een dubbelzinnig karakter heeft (EU strategy against proliferation of weapons of mass destruction). Het legt aan de ene kant de nadruk op politieke en diplomatieke maatregelen tegen proliferatie. Aan de andere kant wordt ook de mogelijkheid ingebouwd om op handelsgebied in te grijpen, dus met sancties. Dit gebeurde al in onderhandelingen met bijvoorbeeld SyriŽ, toen van dat land geŽist werd dat het zijn massavernietigingswapens ontmantelde in ruil voor een handelsverdrag. Hoewel dit op zichzelf een nuttig beleid lijkt, kan het in feite als een verlengstuk van de Amerikaanse unilaterale Midden-Oostenpolitiek dienen. De hoeksteen van dat beleid is onbeperkte steun voor IsraŽl en haar kernwapenmacht, terwijl van SyriŽ en Iran ontwapening wordt geŽist. Als de EU dit beleid voortzet zonder compenserende strafmaatregelen tegen IsraŽl, werkt het eigenlijk als de niet-militaire kant van de harde VS-aanpak. Los van de onrechtmatigheid en onrechtvaardigheid van dit beleid is het van belang om te beseffen dat het ook niet werkt: het is bijna vanzelfsprekend dat de betrokken staten gaan zoeken naar wegen om hun verdragsmatige verplichtingen te omzeilen als het alternatief is om ontwapend te worden terwijl de IsraŽlische atoomslagkracht behouden blijft.

 

Hoewel veel Westerse politici de boven omschreven stappen zien als een positief beleid, dan wel een noodzakelijk kwaad (multilateraal optreden Ďmet tandení), is het in de ogen van een groot deel van de wereld eenzijdig, gericht op het bestendigen van de bestaande status-quo en het ontwijken van ontwapeningsverplichtingen zoals zo vastgelegd in artikel 6 van het NPV. Helaas zit er bovendien een ernstige tegenstrijdigheid in het NPV die de laatste jaren ook scherper naar voren is gekomen: de erkenning in artikel 4 van het verdrag van het recht van alle ondertekenaars om onbeperkt toegang te krijgen tot de technologie noodzakelijk voor kernenergie, dat wil zeggen verrijkingsinstallaties en voldoende verrijkt uranium dan wel plutonium om de nucleaire installaties te laten draaien.

 

In 1995 was dit artikel reden voor een groot deel van de niet-gouvernementele organisaties om zich tegen de onbeperkte verlenging van het verdrag te keren. Voor 1995 moest het verdrag om de vijf jaar vernieuwd worden. Dit was een potentieel drukmiddel op de kernwapenstaten, dat na het besluit totonbeperkte verlenging wegviel. Deze ngoís stelden dat de koppeling aan kernenergie in feite strijdig was met de nucleaire ontwapeningsformule in het verdrag (artikel 6). De technologie voor de ontwikkeling en bouw van kerncentrales was immers grotendeels dezelfde als die voor de bouw van kernwapens. Een ander deel van de ngo-gemeenschap ging om pragmatische redenen toch akkoord. Het rationale was dat een aantal neutrale landen (later bekend onder de naam ĎNieuwe Agenda Coalitieí) een serieuze poging zou doen om nucleaire ontwapening te bewerkstelligen. Die poging werd inderdaad in 1998 en vooral op de NPV-evaluatieconferentie van 2000 gedaan, maar we kunnen inmiddels op grond van de unilaterale ontwikkelingen van de afgelopen jaren stellen dat dit beleid mislukt is. Het is immers zo dat de kernwapenstaten niet alleen weigeren om serieus te ontwapenen, maar ook dat de proliferatie van nucleaire technologie een zodanige omvang heeft aangenomen, dat veel meer landen de mogelijkheid hebben om hun eigen kernwapens te bouwen. Dat is door het geval Pakistan het meest inzichtelijk gemaakt. Met behulp van onder andere ultracentrifuge technologie afkomstig uit Nederland, wist dit land niet alleen haar eigen kernwapens te bouwen, maar die technologie ook ter beschikking te stellen aan andere landen zoals Iran en LibiŽ, en mogelijk Noord-Korea.

 

In reactie op de onthullingen daarover schreef secretaris generaal El Baradei van het Internationaal Atoom Agent-schap in februari een belangrijk artikel (NYT 1202004), waarin hij opriep tot vergaande maatregelen om deze vorm van proliferatie tegen te gaan. Een dag later volgde President Bush met een belangrijke toespraak waarin hij ook voorstellen deed ter beperking van proliferatie. Deze voorstellen behelsden vormen van internationale controle op de beschikbaarheid van splijtstoffen en technologie, in combinatie met vergaande inspectiemogelijkheden door de IAEA. Er was echter een cruciaal verschil tussen de twee presentaties: El Baradei stelde expliciet dat nucleaire ontwapening door de kernwapenstaten ook bij het pakket hoorde. Intussen is in april dus ook de al eerder genoemde VN-resolutie over proliferatie aangenomen. Te vrezen valt dat deze resolutie door de VS en wellicht haar bondgenoten wordt gezien als een legitimatie voor verdergaande unilaterale stappen tegen zogenaamde prolifererende landen. Daarmee komt in feite de mogelijke ineenstorting van het NPV een stap dichterbij.

 

 

Noot: De kwestie van proliferatie wordt aan de hand van de Urenco affaire uitgebreid uit de doeken gedaan in een Greenpeace International paper, te vinden onder www.eurobomb.nl, publicaties-paper:

A.Q. Khan, Urenco and the proliferation of nuclear weapons technology: The symbiotic relation between nuclear energy and nuclear weapons - A report commissioned by Greenpeace International, mei 2004.